Landreformen in Entwicklungsländern

Landreformen in Entwicklungsländern: Zu Risiken und Nebenwirkungen, dargestellt am Beispiel Kambodscha

Die Bulldozer kommen am frühen Morgen. Sie werden von Polizeifahrzeugen eskortiert. Sopheap, 35, eine alleinerziehende Mutter von zwei Kindern, hat nur wenige Minuten, um die Sachen der Familie in Plastiksäcke zu packen. Dann werden die Hütten des Dorfes des kleinen Dorfes in der kambodschanischen Provinz in Brand gesteckt. Die Anpflanzungen in Sopheaps Feld, vor allem Cassava, Maniok und Bananen, werden von den Bulldozern platt gemacht. Die Arbeit von vielen Monaten ist innerhalb einer knappen Stunde dahin. Die Dorfbewohner schwanken zwischen Trauer und Wut. Beschimpfungen und Proteste gegen die Polizisten werden laut. Diese drohen mit Schlägen. Die Dorfbewohner bekommen unmissverständlich klargemacht, dass sie sich schleunigst wegzubewegen haben, am besten in den nächstgelegenen Ort, 10 Kilometer entfernt. Sopheap ist eigentlich eine besonnene Frau. Doch ruhig zu bleiben fällt nicht leicht, wenn die Existenzgrundlage plötzlich unter den Füßen weggezogen wird. Warum das alles, will sie von den Polizisten wissen. Sie leben doch schon seit vielen Jahren auf dem Land. Nein, hält ihnen ein aufgebrachter Polizei-Unteroffizier entgegen. Sie haben kein Recht auf dieses Land. Es wurde von höchster Stelle als Konzession an ein Agrarunternehmen vergeben. Sie haben hier nichts mehr zu suchen. Hier soll demnächst eine Naturkautschukplantage entstehen. Sopheap kann ja versuchen, als Arbeiterin auf der Plantage anzuheuern.

Gewaltsame Vertreibungen gibt es dabei nicht nur auf dem Land, sondern auch in den Städten. So z.B. im Rahmen einer „Landentwicklungsmaßnahme“ in Phnom Penh, wo 80 der insgesamt 90 Hektar des Boeung Kak Sees mit Sand zugeschüttet werden. Die ansiedelnden Familien – schätzungsweise mehr als 4.000 – sollen zwangsweise umgesiedelt werden. Viele von ihnen verlieren ihre Lebensgrundlage, die oftmals in Kleingewerbe oder gering bezahlten Jobs in der Umgebung bestand.

Die Beispiele stammen aus Kambodscha. Ein Blick in die einschlägigen Zeitungen (Phnom Penh Post oder Cambodia Daily) Kambodschas zeigt, dass sie sich Tag für Tag in dieser oder ähnlicher Form an den verschiedensten Orten in diesem Land abspielen. Das Drama ist nicht auf Kambodscha beschränkt. Es findet auch in anderen Ländern Südost-Asien, in Afrika oder in Lateinamerika statt – Tag für Tag.

Rund eine Milliarde Menschen weltweit hungern oder sind unterernährt. Jede Stunde sterben allein rd. 1.200 Kinder an den Folgen. Dabei ist der Hunger vor allem ein ländliches Phänomen. In Kambodscha ist ungefähr ein Drittel der Bevölkerung unzureichend ernährt oder von Hunger betroffen. Nicht anders als in anderen Entwicklungsländern handelt es sich dabei zumeist um Kleinbauern. Im Mittelpunkt der medialen Aufmerksamkeit in der „entwickelten Welt“ steht zumeist Hunger als „Event“ – im Zusammenhang mit klimatischen Extremereignissen. Weniger im Rampenlicht, obwohl wahrscheinlich viel bedeutsamer, ist der strukturelle Hunger, der mit mangelndem Zugang zu Land und Wasser zu tun hat. Die strukturellen Hungerschwerpunkte dieser Welt liegen aber größtenteils in fruchtbaren Gebieten. In Kambodscha leben rd. 80 % der Menschen auf dem Land. 23 % der Haushalte sind landlos, weitere 45 % gelten als landarm mit weniger als einem Hektar, obwohl die durchschnittlich auf 1,5 Hektar. In anderen Entwicklungsländern ist das Bild ähnlich: In Ägypten und Malawi ist die mittlere Größe der Felder 0,8 Hektar, in Indien liegt sie ähnlich wie in Kambodscha bei 1,6 Hektar – überall jedoch mit sinkender Tendenz. Die Anzahl der landlosen Bauern auf der ganzen Welt wird auf mehrere hundert Millionen geschätzt.

Sopheap wurde, ohne es zu wissen, ein Opfer der Globalisierung. In den Ohren von Ökonomen hört sich diese These befremdlich an. Ist nicht gerade ein Hauptproblem der ärmsten Staaten dieser Welt, dass die Globalisierung an ihnen vorübergeht? Auf der einen Seite ja. Und gerade deshalb möchte man diese Staaten ja auch an der Globalisierung teilhaben lassen. Die Rezepte hierzu stammen von der Welthandelsorganisation (WTO), aber auch dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank. Sie werden aber auch von der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit verschrieben, zumindest derjenigen westlicher Staaten. Die Diagnose der Krankheit lautet: Unsicherheit bezüglich der Landrechte. Das Medikament: Durch  Formalisierung, Kapitalisierung und Individualisierung der Eigentumstitel soll Rechtssicherheit hergestellt werden. Landkonflikte sollen so reduziert, die Effizienz der (Land-) Märkte erhöht und Zugang zu Krediten ermöglicht werden. Investitionen in Land sollen stimuliert und die wirtschaftliche Entwicklung nach vorne gebracht werden. Diese Rezeptur wurde in popularisierter Form insbesondere von Hernando de Soto (mit seinem Buch: The Mystery of Capital, 1990) populär gemacht, beherrscht aber schon seit einigen Jahrzehnten die Agenda der Landreformen. Zugrunde liegt die Vorstellung einer Weiterentwicklung der Eigentumsrechte – weg von den in vielen Gesellschaften üblichen nicht formalisierten und gemeinschaftlichen Formen hin zu Privateigentum nach westlichem Muster. So verfolgt auch Kambodscha – unterstützt von Weltbank und westlicher staatlicher Entwicklungszusammenarbeit – seit Beginn der 90er Jahre wie andere Entwicklungsländer auch eine Politik der Landprivatisierung.

Vor allem in Südostasien und Subsahara-Afrika, z.T. aber auch in Lateinamerika gibt es neben dem Privateigentum noch eine weitere wichtige Eigentumsform, nämlich staatlich verliehene Ausbeutungskonzessionen. Diese werden zumeist an Privatunternehmen für lange Zeiträume vergeben. In Kambodscha beispielsweise machen „Economic Land Concessions“ mittlerweile mehr als 25 Prozent der gesamten Agrarflächen aus. Einer solchen Konzession musste auch Sopheap weichen. Economic Land Concessions werden im landwirtschaftlichen Bereich normalerweise auf 70 Jahre erteilt – zu lachhaft niedrigen oder ganz ohne Gebühren. Neben landwirtschaftlichen Konzessionen gibt es großflächige Ausbeutungskonzessionen z.B. für den Abbau von Mineralien, Erzen oder zum Holzschlag. Obwohl das Konzessionsgebiet dem Staat gehört und nur verpachtet wird, haben die Konzessionen aus ökonomischer Sicht nahezu sämtliche relevanten Merkmale von Privateigentum: Ihre Erträge stehen dem Inhaber zu; ebenso die Wertzuwächse, zumal die Konzessionen zumeist veräußert werden können. Der Konzessionär kann zudem mit dem Land machen, was er will. Während Landnutzungsänderungen zumindest in entwickelten Ländern unter dem Vorbehalt staatlicher Zustimmung stehen (das Eigentumsrecht ist insoweit also eingeschränkt), sind sie in den betreffenden Entwicklungsländern faktisch in privater Hand. Das „Wegschauen“ der schlecht bezahlten Ordnungshüter bei Verstößen gegen die Schutzgesetze (z.B. den Wald betreffend) ist in vielen unterentwickelten Ländern ein einträgliches Geschäft. Es gibt noch weitere Unterschiede zu Privateigentum nach westlichem Vorbild: Die Konzessionen werden nicht über den Markt, sondern über den Staat zugewiesen – zumeist im Rahmen einer völlig intransparenten Vergabe. Profiteure sind oftmals politische Günstlinge. Diese Verfilzung wurde auch Sopheap zum Verhängnis, die gegen den Konzessionär, einem engen Freund des Ministerpräsidenten, nichts ausrichten kann. Konzessionen sind genau gesehen eigentlich noch „investorenfreundlicher“ als das reine Privateigentum: Bei Zuweisung durch den Staat müssen – abgesehen von Schmiergeldern – keine Anschaffungskosten entrichtet werden. Mit der Vergabe der Konzessionen geht auch eine ökonomische Hoffnung einher: Sie sollen Entfaltungsspielraum für Agrobusiness-Unternehmen geben, welche Devisen erwirtschaften, Arbeitsplätze schaffen und zur Entwicklung des Landes beitragen.

Inwieweit haben sich die Hoffnungen bezüglich Privateigentum und Konzessionswesen erfüllt? Konnte das reine Privateigentum tatsächlich eine höhere Effizienz der Landmärkte und der Zugang zu Krediten sicherstellen? Tatsächlich wurden in Kambodscha Eigentumstitel an Land als Sicherheiten von Kreditgebern akzeptiert. Allerdings hielten sich in der Vergangenheit Banken mit Krediten für produktive landwirtschaftliche Zwecke zurück, vergaben dafür aber umso mehr Kredite zum spekulativen Erwerb von Land. Zwischen 2004 und 2008 wurden Bodenpreissteigerungen von 20 bis 60 % pro Jahr und darüber hinaus verzeichnet. Wird ein Teil davon mit Fremdkapital finanziert, ergibt das phantastische Renditen. Teilweise hofften die Kreditgeber sogar auf den Ausfall der Kredite, um nur an die lukrativen Sicherheiten zu kommen. Eine (agrarische) Nutzung war in den meisten Fällen von den Landkäufern niemals beabsichtigt, wenn man von illegalem Holzschlag absieht. Das alles verwundert nicht – sind doch die Anlagemöglichkeiten auf dem unterentwickelten Kapitalmarkt beschränkt. Formalisiertes Privateigentum als Kreditsicherheit trug also keineswegs zu einer besseren Kapitalisierung der Landwirtschaft bei. Wenn stattdessen Land zum Spekulationsgegenstand wird, können aber landlose und landarme Kleinbauern nicht mehr mithalten. Die Landpreise bekommen eine spekulative Komponente; sie spiegeln nicht mehr die Erträge wider, die Bauern auf dem Land erwirtschaften können. Die Kleinbauern scheiden daher als Nachfrager auf dem Bodenmarkt aus. Das Land wandert nicht – wie von den Befürwortern der Privatisierung erwartet – in die Hände der besten Nutzer, sondern der zahlungskräftigsten Spekulanten. In Kambodscha ist das Privateigentum an Land in den Händen von hohen Beamten, Militärs, Geschäftsleuten, Politikern etc. konzentriert. Diese profitieren teils von leichtfertigen Verkäufen, teils von Notverkäufen, die zumeist durch die Erkrankung eines Familienmitgliedes bedingt sind. Ein funktionierendes Sozialversicherungssystem existiert bislang nicht. Nach Angaben der Weltbank ist die Ungleichverteilung des Landes die höchste in ganz Südost-Asien. Doch auch dieses Phänomen ist nicht auf Kambodscha beschränkt. Insbesondere Lateinamerika weist eine extrem hohe Landkonzentration auf: Eine 1,5 % starke Schicht von Großgrundbesitzern verfügt über mehr als zwei Drittel des gesamten Bodens – eine koloniale Hypothek. Diese Eigentumsverteilung wird als ein gewichtiges Entwicklungshindernis angesehen.

Was die Konzessionen angeht, sieht das Bild nicht besser aus. In Kambodscha wurden eine beträchtliche Anzahl an Konzessionen offenbar an Investoren vergeben, die weder Kenntnis von noch Interesse an Landwirtschaft hatten. Ihr „Geschäftsmodell“ sah stattdessen zunächst die illegale Abholzung vor (diesbezüglich ist Kambodscha eine der führenden Nationen weltweit). Die staatlicherseits geforderte Geldhinterlegung für die Konzession wurde in diesen Fällen zumeist aus den Verkaufserlösen der Tropenhölzer gezahlt. Manch ein Konzessionär verschwand jedoch nach der Verwüstung auch einfach und prellte die Zeche. Doch selbstverständlich gibt es auch eine Vielzahl seriöser Konzessionäre. Allerdings haben kambodschanische Agrobusinessunternehmen bislang kaum Zugang zu Kapital; die Renditen erschienen für die Kreditgeber bislang nicht hoch genug. Auch die Formalisierungsanstrengungen konnten hieran natürlich nichts ändern. So verwundert nicht, dass nur ein geringer Teil der vergebenen Konzessionen (in Kambodscha spricht man von ca. 10%) tatsächlich wirtschaftlich genutzt wird. Die insbesondere von den Nichtregierungsorganisationen beargwöhnten ausländischen Direktinvestoren sind zumeist wenigstens noch an einer Nutzung des Landes interessiert und vor dem Hintergrund ihrer Finanzausstattung hierzu auch zumeist in der Lage. Allerdings tragen sie bislang zumeist wenig zur Eigenversorgung der betreffenden Länder bei – auch ihr Beitrag zur wirtschaftlichen Entwicklung ist umstritten. Dennoch bestimmen ausländische Direktinvestitionen in Land den Trend: Nach Angaben von Oxfam (einer Nichtregierungs-Organisation) wurden weltweit von 2001 bis 2011 Landdeals in einer Größenordnung ca. 80 Millionen Hektar abgeschlossen, mit zunehmender Dynamik. In Kambodscha befinden sich mittlerweile geschätzte 40 % der Economic Land Concessions in der Hand ausländischer Konzessionäre befinden, zumal diese nach dem Landgesetz kein Privateigentum erwerben dürfen. Allerdings konnten die durchaus vorhandenen Potentiale der ausländischen Direktinvestitionen für die wirtschaftliche Entwicklung (z.B. private Infrastrukturinvestitionen, Know how-Transfer) in Kambodscha bislang kaum genutzt werden. Ein wichtiger Grund für das Floppen der Economic Land Concessions sind wiederum Landkonflikte. Wie in anderen Entwicklungsländern werden auch in Kambodscha Konzessionen durch den Zentralstaat ohne die Konsultation unterer Verwaltungsebenen vergeben. Die größte Economic Land Concession, vergeben in der Provinz Kampong Chnang stammt aus 2000 und umfasst ca. 315.000 Hektar. Seit 2005 ist die maximale Größe der Konzessionen auf 10.000 Hektar beschränkt, Umgehungen sind aber möglich. Die Flächen sind häufig so groß, dass bei der vorgesehenen landwirtschaftlichen Nutzung überhaupt kein Platz mehr für die Ansiedlung der benötigten Arbeitskräfte innerhalb und um das Konzessionsgebiet herum vorhanden ist, wenn die Naturschutzgesetze eingehalten werden sollen. Ohnehin werden die eigentlich vorgeschriebenen Umwelt- und Sozialverträglichkeitsprüfungen bei der Konzessionsvergabe regelmäßig nur unzureichend durchgeführt. Wie im Fall von Sopheap wird bei der Vergabe der Konzessionen auf bestehende, informelle Ansprüche wenig Rücksicht genommen. Das betrifft auch oft indigene Gruppen. Die Konzessionäre, die in Landkonflikte mit der ansässigen Bevölkerung verwickelt werden, versuchen in der Regel nicht, die Dispute im Einvernehmen mit der örtlichen Bevölkerung zu lösen. Speziell ausländischen Konzessionären sind die sozialen Gepflogenheiten Kambodschas oft vollkommen fremd, einheimischen Konzessionären sind sie lästig. So fordern die Konzessionäre oft den Zentralstaat auf, den Konflikt zu „lösen“ – dieser hat die Konzession ja schließlich bewilligt. Der Zentralstaat wird als Verhandlungspartner betrachtet, nicht die lokale Bevölkerung. Die „Lösung“ des Konflikts geschieht dann oft gewaltsam, unter Einsatz von Polizei oder Militär. Allerdings verbietet sich selbst hier Schwarzweißmalerei: Encroachment (also das widerrechtliche Besetzen von Land) dient auch als Business betrieben. Dabei wird auf eine Kompensation durch den Landbesitzer spekuliert, wenn dieser keine Gewalt einsetzen kann oder will. Nicht selten sind diese Encroacher durch potente Hintermänner gedeckt, mit denen sie sich das Erpressungsgeld teilen. Seriöse Konzessionäre, die das Land tatsächlich in Wert setzen wollen, haben somit ein Problem: Wird eine Konzession ungenutzt liegengelassen, kann sie der Staat wieder einkassieren. In den letzten Jahren geschah dies in Kambodscha wiederholt. Für diese Konzessionäre sind Encroachers ein Fluch; auf der anderen Seite stellen sie jedoch eine willkommene Ausrede für nutzungsunwillige Konzessionäre dar.

In seinem jüngst erschienenen Buch („Mordshunger“) stellt Jean Feyder die Bedeutung der Landwirtschaft, gerade auch der Kleinbauern, für die Entwicklung der schwächsten Volkswirtschaften dar. Die beschriebenen Fehlentwicklungen behindern die Entwicklung des Agrarsektors beträchtlich und gefährden die Nahrungssicherheit.

Auch das ökologische Desaster ist offensichtlich – augenscheinlich versagt hier das Rechtssystem vollkommen. Recht basiert auf gegenseitiger Anerkennung; ohne diese hat es keine Legitimation. Die Anerkennung des formalisierten Rechts durch die Elite ist jedoch ohnehin selektiv. Die „schwachen“ Gruppen nehmen wahr, wie das formalisierte Recht durch die Eliten zum Landraub („Land Grabbing“) missbraucht. So findet oft ein Aufeinanderprallen von Rechtssystemen statt: Das Recht der Gewinner (formalisiertes Recht) steht gegen das Recht der Verlierer (traditionelles Gewohnheitsrecht) des Landraubs. Viele Staaten rutschen durch dieses Aufeinanderprallen in einen Zustand der de-facto-Anarchie, in dem keines der rivalisierenden Rechtssysteme mehr durchweg anerkannt wird. Dies zeigt sich einmal im illegalen Holzschlag, der durch Landeigentümer und Konzessionäre vorgenommen wird. Andererseits ziehen die ihrer Lebensgrundlagen beraubten Migranten eine Spur der Verwüstung nach sich: Der Strom der Migranten führt entweder in die Slums der großen Städte oder aber in periphere Regionen, wo wiederum Land besetzt wird – oftmals handelt es sich dabei um geschützte Gebiete. Diese werden gerodet und bewirtschaftet, obwohl sie häufig für Landwirtschaft gänzlich ungeeignet sind. Egal ob im Amazonasgebiet oder in der Peripherie Kambodschas: Die Degradierung der natürlichen Ressourcen und eine Reduzierung der Artenvielfalt schreitet voran. So wurden durch solche Vorgänge in der Provinz Pailin in Kambodscha in den letzten Jahren rund 50 Prozent des Urwaldes vernichtet.

Was ist die eigentliche Antriebskraft für das Land Grabbing? Der Beitrag der Formalisierung des Landrechts zum Desaster ist augenscheinlich. Nichtregierungsorganisationen geben der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit, welche die Entwicklungsländer bei der Entwicklung des Landrechts, des Katasterwesens und der Landnutzungsplanung unterstützt, ein gerüttelt Maß an Mitschuld. M.E. bleibt diese Sicht der Dinge aber an der Oberfläche hängen und dringt nicht zum Kern des Problems vor. Starke, formalisierte Nutzungsrechte sind für Investoren wie Private unabdingbar. Es ist zudem wünschenswert, dass eine Landnutzungsplanung entsteht – sie ist im Übrigen Voraussetzung dafür, dass Raum für Lebensformen jenseits der kapitalistischen Verwertungslogik geschützt oder geschaffen werden kann. Der mittlerweile mit Hilfe der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit in Kambodscha geschaffene Rahmen kann sich durchaus sehen lassen.

Das eigentliche Problem ist jedoch, dass sich die Reichen und Mächtigen nicht um Recht und Gesetz scheren, wenn es um die Aneignung von Bodenwertzuwächsen geht. Bodenwerte und ihre Zuwächse erklären sich aus den zukünftigen Bodenrenten. Dies sind Sondergewinne, die mit Land erzielt werden können. Solche Sondergewinne entstehen nicht durch irgendwelche Leistungen des Bodenbesitzers, sondern durch Bewirtschaftungsvorteile, z.B. aufgrund der zufälligen Lage oder Bodengüte eines Grundstücks. Es gibt keinen Wettbewerbsmechanismus, über den diese Sondergewinne wieder abgeschmolzen werden könnten. Privateigentum an Land ist daher auch etwas anderes als Privateigentum an Maschinen und Kühlschränken. Diese unterschiedlichen Formen nach dem Motto „one-size-fits-all“ ein und demselben Eigentumsregime zu unterziehen, ist im besten Falle naiv, im schlechtesten Fall kriminell. Privateigentum und Konzessionswesen sind die institutionellen Kanäle, über die Bodenrenten und Bodenwertzuwächse den mächtigen und gut organisierten Interessengruppen zugewiesen werden. Dies geschieht auf Kosten schwach organisierter Gruppen. Zu diesen zählen die Kleinbauern, darunter v.a. Frauen. Diese haben mit ihren Nutzungsansprüchen zu weichen, sie werden vom Zugang zu Land ausgeschlossen und damit ihrer Lebensgrundlagen beraubt. Land kann nicht für verschiedene Zwecke gleichzeitig genutzt werden, irgendjemand hat die Verzichtskosten zu tragen. Wenn wirtschaftliche Sondervorteile privatisiert werden und gleichzeitig die Verzichtskosten der Landnutzung auf schwache Gruppen abwälzbar sind, lädt dies die Elite zum „Rent Seeking“, also dem Streben nach ökonomischen Sondervorteilen auf Kosten der Allgemeinheit geradezu ein. Ebenso zum „State Capture“, also zur Vereinnahmung des Staates durch solche private Sonderinteressen. In der Hitliste der Korruption, geführt von Transparency International, belegt Kambodscha 2010 mit Rang 154 (von insgesamt 171 Rängen) einen der vorderen Plätze.

Wenn das formale Recht zum „Rent Seeking“ und „State Capture“ missbraucht wird, verkehren sich die eigentlich sinnvollen Formalisierungsbemühungen in ihr Gegenteil. Die einheimische Elite spielt diese Klaviatur ausgezeichnet. Sie hat Zugang zu juristischer Beratung und oftmals gute Beziehungen zu den staatlichen Entscheidungsträgern. Sopheap hingegen ist Analphabetin. Als ihre Mutter seinerzeit erkrankte, wurde sie mit ihren Geschwistern von der Schule genommen. Nur so konnte die Familie die Behandlungskosten aufbringen. Als die Bulldozer anrückten und der Landtitel geltend gemacht wurde, wusste sie nicht, wie ihr geschah.

Das eigentliche „Giftei“ ist also nicht die Formalisierung von Landtiteln an sich, sondern die gleichzeitige Kapitalisierung des Landes. Diesbezüglich spielt sich dieselbe Geschichte in verschiedenen Varianten auf dem gesamten Globus ab – auch Deutschland ist davon nicht ausgenommen: Es geht um den Landwirt, der über Nacht zum Millionär wird, nachdem er seine „Amigos“ im Gemeinderat „angespitzt“ hat, sein Ackerland als Bauland auszuweisen. Es geht um systematische Schieflagen bei planerischen Abwägungen zugunsten einflussreicher Investoren. Es geht um eine nicht nachhaltige Siedlungsentwicklung, um eine hohe Flächenneuinanspruchnahme, um die Zerstörung von landwirtschaftlichen Flächen etc. etc. Die Liste von Fehlleistungen des Regimes ist endlos, sogar für „funktionierende Staaten“ wie Deutschland. In anderen Industrieländern sieht es nicht besser aus. Obwohl die Blaupause offenbar schon in den Herkunftsländern nicht gut funktioniert, werden hier die Auswüchse durch eine weitgehend gefestigte Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit mehr oder weniger unterbunden.

Dieses zweifelhafte Modell wird nun von der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit in eine institutionelle Wüste exportiert. Zwar gibt es auch in Ländern wie in Kambodscha einen entsprechenden gesetzlichen Rahmen, doch der ist Fassade. Einen funktionierenden Rechtsstaat gibt es nicht. Kann man wirklich erwarten, dass das Programm „Kapitalisierung und Individualisierung von Landtiteln“ nun ausgerechnet in dieser institutionellen Wüste anfängt, Früchte zu tragen? Faktisch werden mit dieser Agenda vielmehr Freibriefe zum „Rent Seeking“ erteilt – auf Rechnung der schwächsten und verwundbarsten Gruppen. Werden diese Freibriefe dann eingelöst, wundern sich ihre Aussteller und protestieren gegen die Menschenrechtsverletzungen aufrichtig – so, wie die Weltbank in Kambodscha. Die offizielle Entwicklungszusammenarbeit gebärdet sich wie Sisyphos: Zunächst leistet sie sehr gute und wertvolle Arbeit (z.B. hinsichtlich guter Regierungsführung und Institutionenbildung), um diese dann mit ihren Freibriefen zum „Rent Seeking“ und „State Capture“ wieder zu zerstören.

Das Problem wurde dargestellt. Was aber ist die Alternative? Starke, auch formalisierte Nutzungsrechte sind m.E. ein „Muss“ für Investitionssicherheit. Allerdings dürfen diese nicht – wie de Soto propagiert – kapitalisiert werden. Ganz im Gegenteil sollte „Entkapitalisierung“ die Devise sein. Der Bodenwert ergibt sich aus den zukünftigen Bodenrenten. Diese werden durch Planung, Ausstattung mit Infrastruktur oder Verzicht auf andere Nutzungen von der Gemeinschaft geschaffen. Sie können grundsätzlich nicht durch marktwirtschaftlichen Wettbewerb angegriffen werden. Der ökonomische Wert des Bodens sollte daher über ein intelligent ausgestaltetes Abgabensystem (Grundsteuer, Konzessionsabgaben) demselben Staat oder derselben Gemeinschaft zugeführt werden, die diesen Wert auch geschaffen hat. Es besteht kein vernünftiger Grund dafür, die Kosten der Landnutzung der Gemeinschaft aufzubürden, die Nutzen hieraus aber Privaten zu überlassen. Nutzen und Kosten der Landnutzung müssen gekoppelt werden. Ein entsprechend gestaltetes Abgabensystem könnte auch ökonomischen Druck auf nutzungsunwillige Besitzer erzeugen und der Spekulation der Zahn ziehen. Grundbesitzer können zudem ökonomischem Druck ausgesetzt werden, der Planung Folge zu leisten. Ausgenommen von der Abgabenbelastung sollte allerdings solches Land sein, das sich außerhalb der (agrar-) kapitalistischen Verwertungslogik befindet. Land hat viele Bedeutungen, nicht nur wirtschaftliche. Auszunehmen wären auch große Teile der kleinbäuerlichen Bewirtschaftung, über die gar keine Bodenrenten erzielt werden können. Hier ist die Planung und ein Abgabenkataster gefordert, damit auch eine entsprechende Ausrichtung der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit. Im Übrigen hat es die Planung diesbezüglich wesentlich leichter, wenn sie „Rent Seeking“ Bestrebungen entzogen ist. Ohne Unterstützung durch ein entsprechendes ökonomisches Instrumentarium muss Planung jedoch scheitern. Abgaben dienen eben nicht nur dazu, dem Staat Geld zu bringen, mit Abgaben kann man auch bodenpolitisch lenken. Dieses Bewusstsein fehlt bislang leider sowohl der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit als auch den Nichtregierungsorganisationen.

Ein entkapitalisiertes Nutzungsrecht hat für den Nutzer zwar keinen Wert, kann aber dennoch als Kreditsicherheit dienen – eine entsprechende institutionelle Entwicklung vorausgesetzt. Die eigentliche Deckung des Kredites könnte dann durch den ökonomischen  Wert der Gebäude, Planzungen etc. erfolgen. Dass dies möglich ist, zeigt u.a. das deutsche Erbbaurecht, aber auch Kreditvereinbarungen im Landwirtschaftssektor, bei denen die Anpflanzungen als Sicherheit dienen. Die Bodenabgaben sollten ohnehin nur den Wert des „unverbesserten“ Bodens betreffen. Hingegen sind Anpflanzungen, Bauten etc. Leistungen des Besitzers, die von Abgaben verschont bleiben sollten. In Kambodscha ging man hier wieder einmal genau den falschen Weg: U.a. belegte man genutzte Gebäude (also die effiziente Nutzung des Bodens) mit der Anfang 2011 eingeführten Grundsteuer. Die Economic Land Concessions wurden jedoch von der Grundsteuer ausgenommen.

Die derzeit nicht nur für Entwicklungsländer niedrigen oder gänzlich fehlenden Abgabenbelastungen für landwirtschaftliche Flächen werden oftmals mit den Segnungen begründet, die die Landwirtschaft für andere Sektoren und die Volkswirtschaft erbringt (externe Effekte). Dies mag zutreffen, allerdings sollte man die Subventionen transparent und offen und nur dann vergeben, wenn diese Effekte (durch Inwertsetzung der Flächen in nachhaltiger Weise) tatsächlich auch eintreffen.

Natürlich: Privilegien den Zahn zu ziehen, ist schwierig. Dies gilt v.a. für Länder, in denen der Staat durch die Nutznieder der Vorrechte verkörpert wird – wie in Kambodscha. Will die Entwicklungszusammenarbeit im Landsektor aber erfolgreicher als in der Vergangenheit sein, so muss sie sich dieser Herausforderung stellen. Sie kann aber nur versuchen, diesen schwierigen neuen Weg zu gehen, nachdem sie den Kompass adjustiert hat. Schon kleine Schritte in die richtige Richtung wären ein Fortschritt gegenüber dem Status Quo.