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Koalitionsverhandlungen: Der Streit um den zukünftigen Kurs in der Steuerpolitik

Dirk Löhr

Angela Merkel hat die Bundestagswahl gewonnen. Freilich, ein Triumph sieht anders aus. Alles steuert auf eine große Koalition zu, und hier ist Frau Merkel auf einen potentiellen Partner angewiesen, der sich Steuererhöhungen in sein Wahlprogramm geschrieben hat.

Der Staat, so SPD und Grüne, sei unterfinanziert. Hier haben sie ohne Zweifel Recht. Aber, so merkwürdig es klingt – das Problem ließe sich auch ohne Steuererhöhungen lösen, ja wahrscheinlich zum allergrößten Teil vollkommen ohne die Steuern, wie wir sie heutzutage kennen. Rund die Hälfte der Steuereinnahmen resultiert aus der Lohn- und der Mehrwertsteuer – und diese treffen durchaus nicht die Reichen. Dabei wird die Wirtschaftstätigkeit auch noch entmutigt: Wer bei Aufnahme eines Nebenjobs z.B. 30 oder 40 % Steuern auf die zusätzlichen Einkünfte zahlen muss, überlegt sich das dreimal.

Dabei ginge es auch anders. Die staatlichen Leistungen könnten auch über die ökonomischen Renten finanziert werden. Dabei handelt es sich grob gesagt um Extragewinne, die von den Anbietern eigentlich gar nicht benötigt werden, um die Leistung hervorzubringen. Der Prototyp der ökonomischen Rente ist die Bodenrente. Seit Ricardo (1817) wird sie vor allem als „Differentialrente“ verstanden, d.h. als Kosten- oder Ertragsvorteil einer Scholle gegenüber dem Boden, der gerade noch kostendeckend bewirtschaftet werden kann („Grenzboden“). Mit den ökonomischen Klassikern kann man dabei „Land“ in einem sehr weiten Sinne verstehen – als alles, was der Mensch nicht geschaffen hat. Dies sind z.B. Wasser, die Atmosphäre, Rohstoffquellen – doch auch „virtuelles Land“ kann man hierzu zählen (v.a. Patente), als Rechte, die dem Prototyp Boden in vielerlei Hinsicht nachgebildet sind (Claims, Renten, Blockademöglichkeiten etc.; s. unten mehr).

Heutzutage werden die ökonomischen Renten weitgehend privatisiert. Die Bodenrenten landen in den Taschen der privaten Bodeneigentümer, die Wasserrenten u.a. bei Nestlé & Co., die Ölrenten bei den großen Mineralölkonzernen etc.

Man mag den Reichen ihren Reichtum ja gönnen. Allerdings stehen den ökonomischen Renten auch Kosten gegenüber, nämlich Kosten des Verzichts und der Inwertsetzung, die von der Öffentlichkeit getragen werden. Die Problematik kann über das sog. „Henry George-Theorem“ („Golden Rule of Local Public Finance“) illustriert werden, das nachfolgend in vereinfachter und verallgemeinerter Form dargestellt ist. Formalisiert wurde es u.a. durch Joseph Stiglitz – zuerst für die kommunale Ebene, mittlerweile wird es verallgemeinert.

Volkseinkommen als Funktion der Bevölkerung (eigene Darstellung)

Zusammensetzung   Verteilung
Private Güter und Dienstleistungen  <=> Löhne (Produktionsfaktor Arbeit)
Zinsen (Produktionsfaktor Kapital)
Öffentliche Güter und Dienstleistungen  <=> Renten (Produktionsfaktor Land i.w.S.)

Abbildung: Das Henry George-Theorem (vereinfacht)

Nach dem Henry George-Theorem können die öffentlichen Güter (Infrastruktur, Sicherheit, Bildung, Gesundheitseinrichtungen) unter bestimmten Bedingungen vollständig aus den Bodenrenten finanziert werden. Das Theorem kann aber auch umgekehrt gelesen werden: Danach werden die Bodenrenten erst durch die öffentlichen Leistungen erzeugt. Der Staat kann insoweit als „rent creating institution“ verstanden werden.

Werden nun aber die (Boden-) Renten privatisiert und damit der durch das Henry George-Theorem beschriebene sachgesetzliche Zusammenhang durchbrochen (der eine Vergemeinschaftung der Renten impliziert), entstehen Verzichtskosten: Die Inwertsetzung der öffentlichen Güter muss dann durch Steuern aus Kapital und Arbeit finanziert werden.

Betroffen ist v.a. der Faktor Arbeit, über die Lohnsteuer, da dieser – anders als das Kapital – kaum flüchten kann. In vielen Staaten wird der Zahltag über die Aufnahme von Schulden in die Zukunft verschoben und damit auf künftige Generationen abgewälzt. Will man dies vermeiden, heißt es „sparen“: Die öffentlichen Güter werden dann nur unzureichend zur Verfügung gestellt, was z.B. weniger Schulen und Polizei oder Schlaglöcher in den Straßen bedeutet. Eine nachhaltige Finanzierung der öffentlichen Güter ist dann nicht mehr gewährleistet. Das Angebot des „vierten Produktionsfaktors“, nämlich der Infrastruktur, ist dem entsprechend dürftig.

Konkret, an einem Beispiel illustriert: Nehmen wir an, Hans sucht eine Mietwohnung in Hamburg oder München. Zuerst muss sich Hans in eine unglaublich lange Schlange von Wohnungssuchenden einreihen. Doch nehmen wir an, Hans im Glück bekommt den Zuschlag. Nun darf er eine Wuchermiete an den Eigentümer der Immobilie abdrücken. Diese beträgt vielleicht das fünf- bis siebenfache der Miete in Gelsenkirchen oder Salzgitter. Wofür aber zahlt Hans diese hohe Miete? Sind die Häuser in Hamburg oder München stabiler und besser gebaut oder haben sie eine bessere Ausstattung? Mitnichten. Sind die Ziegelsteine, der Mörtel, die Stahlträger oder die Bauarbeiter in München und Hamburg so viel teurer als in Gelsenkirchen oder Salzgitter? Wäre dies der Fall, würde man sich beim Bau des Hauses das entsprechende Material und die Arbeitskraft eben aus Gelsenkirchen oder Salzgitter besorgen. Hans zahlt einzig und allein für den Standort, dessen Eigentümer eine höhere Bodenrente als in Gelsenkirchen oder Salzgitter einfordern. Aber wer macht die Bodenrente? Die besagten Eigentümer der Grundstücke? Hamburg hat einen wunderbaren Blick auf ein Gewässer – noch schöner ist vielleicht der Blick auf das Meer an der Küste Somalias. München bietet einen wunderbaren Blick auf die Berge, noch besser ist aber der Blick auf den Hindukusch. Dennoch sind Bodenrenten und Bodenwerte in Hamburg und München offensichtlich wesentlich höher als an der Küste Somalias oder am Hindukusch. In Hamburg und München wird nämlich öffentliche Sicherheit großgeschrieben, es gibt ein funktionierendes Gesundheitssystem, es existiert eine erstklassige Infrastruktur, und zudem ballen sich Industrie, Gewerbe sowie hoch spezialisierten Dienstleistungen. Diese und andere Vorteile entstehen durch öffentliche und gemeinschaftliche Anstrengungen, nicht durch besondere Leistungen der Bodeneigentümer. Nur aufgrund dieser hat Hans die hohen Bodenrenten zu bezahlen – und zwar an den privaten Bodeneigentümer. Hans im Glück hat einen Job, so dass von seinem Arbeitgeber Lohnsteuer einbehalten wird. Er kauft ein, und bei fast jedem Einkauf ist Umsatzsteuer fällig. Aber wie werden die Steuereinnahmen verwendet? Zu einem hohen Teil für öffentliche Infrastruktur, Sicherheit, Bildung, Gesundheit – kurz, für alles, was am Ende das Grundstück seines Vermieters in Wert setzt. Hans darf damit doppelt zahlen: Die Bodenrente in der Miete direkt an seinen Vermieter, und die Kosten der Inwertsetzung für das Grundstück an den Staat. Nutznießer ist in beiden Fällen der Grundstückseigentümer, ohne dass dieser einen Finger gekrümmt hätte.

Das Beispiel illustriert, wie der Steuerstaat über die Privatisierung der ökonomischen Rente die Auflösung des Finanzierungszusammenhangs zwischen öffentlichem Gut und ökonomischer Rente absichert. Die Folge ist eine Entkopplung von Nutzen und Lasten der Staatsfinanzierung. Steuern sind per definitionem Zahlungen des Bürgers ohne Anspruch auf konkrete Gegenleistung; diese fließen also in einen großen Topf und können für alles Mögliche verwendet werden (Nonaffektationsprinzip). Die Administration gibt dann Geld aus, das keiner besonderen Zweckbindung unterliegt – und dabei handelt es sich auch noch um das Geld anderer Leute – nämlich der Steuerzahler. Dies alles führt a) zu Steuervermeidung Seitens der Bürger (die keine Gegenleistung sehen) und b) zu Verschwendung Seitens der Administration (die mit dem Geld der Bürger eigene Ziele verfolgt; man denke an das Drohnendebakel der Bundeswehr, an Stuttgart 21 oder die “Bankenrettungen”). Über die Entkopplung von Nutzen und Lasten ist der Steuerstaat also ein wesentliches Element der heutigen Umverteilung von unten nach oben. Der Steuerstaat konstituiert sich also über diese Entkopplung von Nutzen und Lasten.

Sind Sozialdemokraten und Grüne also wirklich auf Kurs, wenn sie diese Schieflage auch noch ausbauen wollen? Die Kopplung von Nutzen und Lasten wie Einnahmen und Ausgaben mittels Abschöpfung und Vergemeinschaftung der ökonomischen Renten könnte einen Weg darstellen, der Markt und Gerechtigkeit versöhnt.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.do

Ökonomische Rente und ressourcenbasiertes Grundeinkommen

Dirk Löhr

Bei ökonomischen Renten handelt sich um Einkommen, denen keine Aufwendungen gegenüberstehen. Die Eigentümer von Grund und Boden beziehen eine Bodenrente aufgrund von Standortvorteilen, die Eigentümer anderer natürlicher Ressourcen und Rohstoffe aufgrund von Kostenvorteilen bei der Förderung und die Eigentümer eines Funk- oder Schienennetzes oder von Patenten aufgrund ihrer Monopolposition. Die Aufzählung könnte fortgesetzt werden. Gemeinsam ist all diesen Gegenständen, dass der marktwirtschaftliche Wettbewerb nicht greift. Wenn sich z.B. mehr Nachfrage auf den Boden richtet, kann dieser nicht beliebig vermehr oder ersetzt werden. Es steigen nur die Renten und Werte – die privaten Eigentümer freuen sich.

Wenn den Eigentümern dieser Assets auch keine Aufwendungen entstehen – so gibt es doch nichts umsonst. Ohne die öffentlich finanzierte Infrastruktur etc. ist Grund und Boden nichts wert, ohne das öffentlich finanzierte (Hoch-) Schulwesen gäbe es keine Patente etc. Die Inwertsetzung wird also meist öffentlich getragen.

Und schließlich: Der Eigentümer von Grund und Boden muss dieses nicht bebauen, der Eigentümer eines Netzes muss seinen Konkurrenten keinen Zugang gewähren (zumindest nicht, wenn keine entsprechende Regulierung existiert), der Inhaber eines Patentes muss dieses nicht verwerten. All diese Assets können zum Gegenstand wirtschaftlicher Blockaden gemacht werden. Die Inhaber der betreffenden Assets haben hierfür zumeist gute wirtschaftliche Gründe (i.d.R. Wertsteigerungen) – und die Einkommensausfälle tragen nicht sie, sondern andere.

Ein wunderbares System: Der Nutzen aus all den genannten Monopolen wird von starken, gut organisierten Spielern eingesackt, die ein inniges Verhältnis zu den politischen Entscheidungsträgern pflegen. Die Kosten werden auf schlecht organisierte Gruppen abgewälzt. Die am schlechtesten organisierte Gruppe ist dabei die Allgemeinheit. Dies ist das Grundgesetz der Rentenökonomie.

Genau genommen zahlt die Allgemeinheit zunächst einmal doppelt:

– In Höhe der ökonomischen Renten, die mit mehr als 200 Mrd. Euro pro Jahr (2010) ungefähr der Zinsbelastung in der Wirtschaft entsprechen.

– In Gestalt der Kosten für die Inwertsetzung der kritischen Assets, die v.a. über Lohn- und Mehrwertsteuer sowie eine Reihe von Bagatellsteuern die Öffentlichkeit diffus belastet. Während Renten und Zinsen mit zusammen rund 420 Mrd. Euro pro Jahr (2010) mehr als 23 % des Volkseinkommens ausmachen, tragen die Bezieher dieser leistungslosen Einkünfte nur rd. 5 % zur Finanzierung des Gemeinwesens bei.

Hinzu kommen noch mittelbare Kosten:

– Die Steuerbelastung führt zu Entmutigungseffekten (ökonomischen Zusatzlasten). Diese werden unterschiedlich hoch eingeschätzt, können jedoch bis zu 50 Mrd. Euro jährlich betragen.

– Über die Verzichtskosten, die wegen des mangelnden Zugangs zu Standorten, geistigen Eigentumsrechten, Ressourcen etc. entstehen, kann nur spekuliert werden.

Nutzen und Kosten sind bei den genannten Monopolen entkoppelt. Funktionieren kann diese Entkoppung aber nur über eine gemeinhin gepriesene Institution: Den Steuerstaat. Steuern sind – zumindest im deutschen Rechtsverständnis – nämlich als Abgaben definiert, denen kein Anspruch auf Gegenleistung gegenübersteht (§ 3 Abs. 1 Abgabenordnung). Der Steuerstaat ist also durch eine Entkopplung von Einnahmen und Ausgaben definiert. Werden Nutzen und Kosten entkoppelt, sind aber Marktversagen (externe Kosten) und auch Staatsversagen (leichtfertiger Umgang mit Steuergeldern etc.) die Folge; die Manifestationen dieser Fehlentwicklungen sind vielfältig.

Wie aber könnte man die ökonomischen Renten sinnvoll nutzen? Die Remedur ist im Grunde genommen einfach: Die ökonomische Rente, die durch Gemeinschaftsleistungen überhaupt erst entsteht, muss abgeschöpft und der Gemeinschaft zugeführt werden. So einfach dies auch klingen mag – so schwierig ist es umzusetzen: Erforderlich ist nämlich ein tiefer Eingriff in die Eigentumsrechte, eine Abschaffung von Privilegien. Und, wie Fred Harrison einmal bemerkte:“Our culture is dedicated to preserving the privatisation of rent“.Dennoch: Die Eigentumsrechte an allem, was der Mensch nicht geschaffen hat oder gemeinschaftlich in Wert gesetzt wurde (Boden, Ressourcen, Wasser, Wissen, Geld etc.) gehören in öffentliche Hand.Dies betrifft Wiege und Bahre des Wirtschaftens. Hingegen soll der Staat seine Finger von dem lassen, was der Mensch durch seine Anstrengungen geschaffen hat. Vor allem soll er sich aus den wirtschaftlichen Abläufen heraushalten.Durch die Abschöpfung der ökonomischen Renten können aber nicht nur Nutzen und Kosten wieder gekoppelt werden.Darüber hinaus besagt das in der Finanzwissenschaft weithin anerkannte „Henry George-Theorem“, dass die eingesammelten ökonomischen Renten zur Staatsfinanzierung ausreichen sollten. Dementsprechend wollte der amerikanische Bodenreformer Henry George die Finanzierung des Gemeinwesens auf die ökonomische Rente begründen und alle anderen Steuern abschaffen („Single Tax“).

Aber: Ergibt es wirklich Sinn, dass der Staat die gesamten ökonomischen Renten einbehält? Die ökonomischen Renten können auch als ein sozialer Überschuss (nicht im wohlfahrtsökonomischen Sinne) interpretiert werden. Der Bodeneigentümer bekommt ein Residuum, also alles, was übrig bleibt, nachdem Kapital und Arbeit bezahlt wurden. Mit anderen Monopolen verhält es sich ähnlich.

Meines Erachtens liegt es nahe, diesen sozialen Überschuss zu großen Teilen auszuschütten. Der Staat sollte nur die Beträge einbehalten, die für die Kernaufgaben: Bereitstellung von Planung, Infrastruktur (fixe Kosten von Krankenhäusern, Feuerwehr, Schulen, Universitäten, Schwimmhallen etc.) und Sicherheit notwendig sind. Die Ausschüttung des verbleibenden sozialen Netto-Überschusses läuft auf ein durch die ökonomische Rente finanziertes Grundeinkommen hinaus („ressourcenbasiertes Grundeinkommen“).

Aus dem ressourcenbasierten Grundeinkommen können die Bürger v.a. den Zugang zu staatlichen Leistungen finanzieren. Diese sollten nicht vollkommen frei zur Verfügung stehen, um Verschwendung zu vermeiden. Vielmehr fragt der Bürger die Leistungen bei Bedarf nach und zahlt einen marktgerechten Preis für die durch ihn verursachten Kosten (Gebühr als Grenzkosten-Preis; die fixen Kosten der Leistungsbereitstellung wären über die Renten abgedeckt). Umgekehrt würden die betreffenden staatlichen Leistungen dem Bürger nicht mehr hoheitlich und bedarfsunabhängig als Verwaltungsakt aufgedrückt.

Es besteht also – anders als im Steuerstaat – insoweit keine Subordination des Bürgers, sondern ein Leistungs-Gegenleistungs-Verhältnis („Abgaben-Mutialismus“). Die bedeutsamsten Gebühreneinnahmen  würde der Staat aber nicht durch Serviceleistungen erzielen, sondern durch die Vergabe von temporären Nutzungsrechten an Boden und anderen Monopolen. Privateigentum an Boden und anderen Ressourcen etc. würde nicht mehr in der heutigen Art existieren.

Dies ist ein wesentlicher Beitrag zur Ressourcengerechtigkeit: Nimmt ein Bürger beispielsweise in überdurchschnittlichem Ausmaß Leistungen und Ressourcen in Anspruch, zahlt er mehr an Nutzungsgebühren, als er durch das rentenfinanzierte Grundeinkommen wieder zurückerhält. Ist er ein Durchschnittsnutzer, halten sich Zahlung und Grundeinkommen ungefähr die Waage. Nimmt er die öffentlichen Leistungen in unterdurchschnittlichem Ausmaß in Anspruch, bekommt er über das Grundeinkommen mehr ausgezahlt, als er an Nutzungsgebühren eingezahlt hat.

Der hier propagierte Vorschlag des ressourcenbasierten Grundeinkommens steht u.a. demjenigen von Götz Werner diametral entgegen:  Das ressourcenbasierte Grundeinkommen schafft bewusst gerade kein neues leistungsloses Einkommen (also keine neue, diesmal steuerfinanzierte ökonomische Rente). Der einzelne Bürger trägt zur (Boden-) Rente bei – und bekommt als gleichberechtigter Teilhaber seinen Teil am sozialen Überschuss. Dieser fällt umso höher aus, je weniger er von den Gemeinschaftsgütern in Anspruch nimmt. Sein Anteil am sozialen Überschuss hängt also vom Nettobeitrag an die Gemeinschaft ab.

Man kommt so zu Größenordnung, die bei Weitem nicht existenzsichernd sind (und auch nicht sein sollen) – sie entsprechen eher den Dimensionen, die z.B. durch den Alaska Permanent Funds an die Bürger Alaskas ausgeschüttet werden. So wäre für Deutschland ein ressourcenbasiertes Grundeinkommen in Höhe von rd. 1.500 Euro pro Jahr darstellbar. Dies entspricht ca. 123 Mrd. Euro – ein Betrag, der ungefähr mit dem heutigen jährlichen Mehrwertsteueraufkommen korrespondiert. Dennoch könnte die Mehrwertsteuer komplett und der größte Teil der Einkommensteuer sowie der Bagatellsteuern abgeschafft werden.

Saldiert man Abgaben und Grundeinkommen, würden gerade die produktiv Tätigen und Familien mit Kindern eine immense Entlastung erfahren. Der Vorschlag von Götz Werner läuft hingegen auf eine massive Erhöhung der – regressiv wirkenden – Mehrwertsteuer hinaus. Die Steuermehrbelastung würde einen erheblichen Teil der Einkommens- und Verteilungswirkungen wieder kompensieren. Der Steuerstaat würde gestärkt.

Im Gegensatz zum Vorschlag von Götz Werner zielt das ressourcenbasierte Grundeinkommen nicht auf eine weitere Entkopplung von Einkommen und Aufwand ab, sondern auf eine stärkere Verbindung. Der die ökonomische Rente stützende Steuerstaat soll nicht gestärkt werden, sondern dorthin gebracht werden, wo er hingehört: Auf den Friedhof der Wirtschaftsgeschichte.

Mehr in: D. Löhr (2013), Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg 2013. Online: http://www.metropolis-verlag.de/Prinzip-Rentenoekonomie/1013/book.do

Energiewende, Luxussanierungen und ressourcenbasiertes Grundeinkommen

Dirk Löhr

Das Szenario: Der Eigentümer eines abgehalfterten Mietwohnhauses in bevorzugter Wohnlage in Düsseldorf lässt von Februar bis Mai zunächst die alte Nachtspeicherheizung austauschen. Lärm, Dreck, die Heizungsmöglichkeiten sind eingeschränkt. Dennoch darf die Miete während der ersten drei Sanierungsmonate nicht gemindert werden. Im Juni ist Pause. Juli: Ein Gerüst wird aufgestellt, die Fassade wird gedämmt. Die Arbeiten dauern bis September an. Mietminderung: Wie schon bei der ersten Maßnahme Fehlanzeige, weil die Arbeiten wieder drei Monate nicht überschritten. Oktober: Pause. Im November werden die Fenster ausgetauscht.

Der Eigentümer darf elf Prozent der Modernisierungskosten auf die Jahresmiete schlagen und, wenn es nach der deutschen Bundesregierung geht, dürfen die Bewohner keine Mietminderung wegen der Zumutungen geltend machen. Das Gesetz soll im Herbst vom Bundestag verabschiedet werden. Ziel: Die Investitionsbereitschaft der Vermieter soll nicht gebremst werden, die Energiewende soll vorankommen. Das Problem: Luxussanierungen können v.a. in Ballungsräumen leicht als energetische Sanierungen „getarnt“ werden. Viele Altmieter werden sich die Mieten nicht mehr leisten können. Sie müssen weichen.

Szenenwechsel: Ein Grundstück in einem Eifeldorf. Viel Leerstand, ebenfalls heruntergekommene Häuser. Energetische Sanierungen findet man hier kaum. Es gibt keine Mieter, die die sanierungsbedingten Mieterhöhungen tragen könnten.
Machen wir ein Gedankenexperiment: Nehmen wir an, die Häuser in Düsseldorf und in der Eifel sind exakt von derselben Beschaffenheit. Gleich alt, gleich groß, gleich heruntergekommen. Auch die Grundstücke sind gleich groß. Wegen der Lagevorteile lässt sich – jedenfalls nach der Sanierung – dennoch in Düsseldorf ein Vielfaches der Miete in der Eifel erzielen. Diesen Unterschied bezeichnet man als „Bodenrente“. Neben Lagevorteilen können für die Bodenrente auch Ertragsvorteile ursächlich sein, die auf eine höhere Bewirtschaftungsintensität (erlaubte Bebauungsdichte und -höhe) oder Nutzungsqualität zurückgehen.

Doch der Eigentümer des Düsseldorfer Grundstücks hat ein Problem: Die potenziell hohe Bodenrente kann nicht mit einem alten, heruntergekommenen Gebäude abgeschöpft werden – selbst in der guten Lage nicht. Hierfür braucht man zahlungskräftige Mieter, und die haben Ansprüche. Also: Am besten eine Luxussanierung, um die Lagevorteile in Bares umzuwandeln. Kommt die Bundesregierung mit ihrem Gesetz durch, werden Mieterrechte solchen energetisch getarnten Luxussanierungen kaum im Wege stehen. Allerdings droht dennoch politisches Ungemach, zumal das energetische Sanierungsprogramm gerade in eine Zeit fällt, in der die Immobilienpreise in Ballungszentren ohnehin stark im Steigen begriffen sind. Rentner, Studenten, Alleinerziehende: All diese sozial schwächeren Gruppen können sich schon einmal darauf einstellen, ihre Umzugskisten zu packen, weil sie die steigenden Mieten nicht lange tragen können.

Das ist die eine Seite der Medaille. Die andere Seite: Die Grundstückseigentümer nutzen mit ihrem Verhalten nur bestehende Knappheiten, die sich im Bodenrentenpotenzial ihrer Grundstücke niederschlagen. In einer Marktwirtschaft ist eine entsprechende Reaktion der Marktteilnehmer auf entsprechende Knappheiten ja durchaus erwünscht. Im Übrigen kann man Knappheiten auch nicht einfach wegadministrieren. Die Forderungen, die Regierung möge einschreiten und den Spekulanten das Handwerk legen, sind daher blauäugig. Dennoch sind sie berechtigt, da die skizzierten sozialen Auswirkungen inakzeptabel sind.
Gucken wir noch genauer hin: Letztlich geht es bei den (energetisch getarnten) Luxussanierungen darum, die gestiegenen Bodenrenten abzuschöpfen. Dies geht zu Lasten der Mieter. Nun kann man die Bodenrente nicht per Dekret abschaffen oder senken. Wohl aber kann man steuern, in welche Taschen die Bodenrente fliesst.

Klar, sagen die Grundstückseigentümer, natürlich ist die Bodenrente unser: Wir hatten ja schließlich den Sanierungsaufwand. Das ist aber zu kurz gedacht. Die kräftigen Mietaufschläge, die in Ballungsgebieten die Mieter einer energetisch sanierten Wohnung treffen, werden die Kosten der Sanierung i.d.R. nach 10 Jahren amortisiert haben. Danach erhöhen die gestiegenen Mieten schlicht die Bodenrente. Denn ökonomische Renten sind Einkommen, denen eben kein Aufwand des Eigentümers gegenübersteht. Die Bodenrente wurde vom Grundstückseigentümer gerade nicht geschaffen. Er kann nichts für die Lagevorteile in der Altstadt von Düsseldorf. Genausowenig kann er für die Vorzüge der Interaktion und Arbeitsteilung, die durch die Zusammenballung so vieler Menschen wie in Düsseldorf bestehen und die den Wert seines Grundstücks erhöhen. Und: Wer finanziert eigentlich die vielen Strassen, Kanäle, Schulen, Kindergärten, Feuerwehr- und Polizeistationen, ohne die sein Grundstück den Wert einer Scholle im Hindukusch hätte? Die vom Eigentümer geleisteten Erschließungsbeiträge und Grundsteuern decken nur einen kleinen Teil dieser Kosten ab. Der größte Teil wird von der Allgemeinheit getragen – aus dem Steueraufkommen, und zwar primär aus der Lohn- und Umsatzsteuer.

Die Mieter zahlen somit zweifach an die Grundstückseigentümer: Einerseits über die (sanierungsbedingt gestiegenen) Mieten, zweitens über die Inwertsetzung der Grundstücke durch Steuern. Hinzu kommen noch steuerfinanzierte Förderprogramme für die energetische Sanierung.

Man kann an Symptomen kurieren, man kann aber auch an die Wurzeln gehen. Dann landet man bei Ideen, die bis auf die Vorgänger von Adam Smith zurückgehen. Am weitesten verbreitet wurden sie wohl vom amerikanischen Bodenreformer Henry George. Dieser schlug eine Abschöpfung der Bodenrente durch entsprechende Abgaben vor. Der Staat könnte so viel Geld einbehalten, um seine Kernaufgaben (v.a. Infrastruktur, Sicherheit) zu bestreiten. Andere Steuern könnten also stark reduziert, eventuell abgeschafft werden. Moderne Ökonomen, darunter der Nobelpreisträger Joseph Stiglitz haben gezeigt, dass so im Idealfall das gesamte Staatswesen finanziert werden könnte. Und sie haben dargestellt, dass eine solche Abgabe auf die Bodenrente nicht auf die Mieter überwälzbar ist – sie ist vom Grundstückseigentümer zu tragen. Mit der Abschöpfung der Bodenrente werden die Grundstückseigentümer als Nutznießer für die Kosten der Inwertsetzung zur Kasse gebeten. Wer die Nutzen hat, trägt auch die Kosten – eigentlich ein zutiefst marktwirtschaftliches Prinzip.

Den verbleibenden Rest könnte der Staat als ressourcenbasiertes Grundeinkommen an die Bürger ausschütten. Wenn die Knappheit und die Bodenrente steigt, wird es für die Bürger teurer. Allerdings werden dann auch die Ausschüttungen höher. Die Bürger, die von der höheren Grundrente negativ betroffen sind, bekommen über die geringeren Steuerzahlungen und die zurückverteilten Bodenrenten die Möglichkeit des durchschnittlich gleichen Zugangs zum Boden.

Im Übrigen führt eine Umweltpolitik, die diesen Namen verdient, immer zu einer Verknappung von Wasser, Bodenschätzen und anderen Ressourcen. Aus diesen Knappheiten entstehen höhere Preise und ökonomische Renten. Warum aber müssen diese unbedingt in private Taschen fließen? Haben irgendwelche Privatpersonen den Boden, das Wasser, die Atmosphäre etc. „gemacht“? Die Idee des ressourcenbasierten Grundeinkommens lässt sich vom Boden auf alle möglichen Ressourcen übertragen. So verstand auch Henry George den Begriff „Land“ (er schloss darüber hinaus auch Infrastruktur etc. ein). Wenn man nachhaltige Lösungen will, ist es an der Zeit, in der Bücherkiste zu kramen.

Landraub und Rent Seeking – Agenda der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit

Dirk Löhr

“Gut gemeint ist das Gegenteil von gut”. Mit dem Strategiepapier „Investments in Land and the Phenomenon of Land Grabbing Challenges for Development Policy” vom Februar 2012 positioniert sich das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) in der Diskussion um das Thema „Land Grabbing“. Dies ist dringend notwendig, denn nach Angaben von der Nichtregierungsorganisation Oxfam belaufen sich die betreffenden Deals – vornehmlich landwirtschaftliche Flächen betreffend – auf ca. 227 Mio. Hektar, also in der Größenordnung Westeuropas (zum Vergleich: die Agrarfläche Deutschlands beträgt rund 17 Mio. Hektar). Mit den Landdeals werden u.a. Vertreibungen, die Ausweitung des strukturellen Hungers und Umweltzerstörungen (Abholzungen subtropischer Wälder) in Zusammenhang gebracht.

Mit dem Strategiepapier des BMZ werden insoweit auch die Richtlinien für die offizielle Zusammenarbeit vorgegeben, die v.a. die Arbeit der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) betreffen. Das Programm hört sich zunächst gut an: Es soll eine Informationsbasis geschaffen werden, um überhaupt mehr Transparenz in das Phänomen des Land Grabbing zu bringen. U.a. sollen „international guidelines“ diesbezügliche Auswüchse verhindern. Bedürftigen Ländern will man technische Hilfe auf dem Gebiet der „land use policy“ und des „land use management“ geben. Die Ausbildung der im Landsektor Tätigen in Entwicklungsländern soll verbessert werden („capacity development“), Kooperation mit dem privaten Sektor ist angesagt. Schließlich soll die Kooperation mit dem privaten Sektor eine herausragende Rolle spielen.

Und dennoch ist das Papier eine Enttäuschung: An der ökonomischen Basis der Fehlentwicklungen im Landsektor wird nämlich nicht gerüttelt. Egal, ob es sich um Privateigentum oder um staatliche Konzessionen handelt, egal, ob man nach Südostasien, Lateinamerika oder Afrika blickt: Die Diagnose lautet immer und immer wieder „private Aneignung der Bodenrente“. Das Wort Bodenrente („land rent“) sucht man im Strategiepapier des BMZ allerdings vergeblich. Die Bodenrente ist der auf Lage- oder sonstige Bewirtschaftungsvorteile zurückgehende ökonomische Nutzungswert des Landes. Es gibt keinen Marktmechanismus, der die Bodenrente absenken könnte – weswegen auch die Rede vom „Bodenmonopol“ ist. Einheimische Eliten oder ausländische Direktinvestoren in Entwicklungsländern kommen oftmals über die Zuweisung von Landkonzessionen in den Genuss solcher ökonomischer Sondervorteile. Die Vergabe läuft zumeist über enge Beziehungen zwischen ökonomischer und politischer Elite. Die Konzessionen werden meist langfristig vergeben; 70 bis 90 Jahre sind keine Seltenheit. Pro Hektar und Jahr können die Konzessionäre mehrere hunderte oder gar tausende von Dollar Bodenrente ziehen. Gleichwohl sind die abzuführenden Konzessionsgebühren regelmäßig lächerlich gering – wenn überhaupt welche erhoben werden. Doch auch mit Land in Privateigentum können Bodenrenten verdient werden. Oftmals wird das Land gar nicht bewirtschaftet, sondern aus spekulativen Gründen zurückgehalten. Je höher die Bodenrente, umso höher der Bodenwert, der bei einer Veräußerung erzielt werden kann. In Kambodscha beispielsweise werden nach Angaben der Weltbank nur ca. 10 % der landwirtschaftlichen Konzessionen überhaupt wirtschaftlich genutzt. Soweit sich Land in Privateigentum befindet, sind die maßgeblichen Eigentümer meist Nicht-Agrarier: Geschäftsleute, Politiker, Militärs.

Während sich gut organisierte Interessengruppen in Politik und Wirtschaft die Bodenrenten und Bodenwertzuwächse untereinander aufteilen, wälzen sie die Kosten der Inwertsetzung zu einem großen Teil auf schwach organisierte Gruppen (die Steuerzahler der „Geberländer“ eingeschlossen) ab. Ökonomen bezeichnen solches Verhalten als „rent-seeking“, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen. Hervorzuheben sind hier die Verzichtskosten. Angesessene Bauern ohne formell zugewiesene Landrechte haben Platz für die Mächtigen zu machen, oft werden sie vertrieben. Traditionelles Gemeinschaftseigentum („commons“) wird niedergewalzt. Die Zuweisung von Landtiteln, bei der die deutsche offizielle Entwicklungsarbeit tätig ist, wird unter diesen Umständen von den inländischen Eliten und ausländischen Konzernen missbraucht, um sich das Land unter den Nagel zu reißen.

Von Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit werden jedoch keinerlei Anstalten unternommen, Nutzen und Kosten besser zu koppeln, indem die Nutznießer entweder über marktgerechte Konzessionsgebühren oder mittels einer intelligenten Bodenbesteuerung zur Kasse gebeten werden. Umso eifriger beteiligt man sich Hand in Hand mit Weltbank und IWF daran, weiterhin Freifahrtsscheine für „rent-seeking“ über die Vergabe von kapitalisierten Landtiteln auszustellen. Vom „rent-seeking“ zur „Gefangennahme“ des Staates für die Interessen der Eliten („state capture“) ist es aber nur noch ein kleiner Schritt. Der Staat degeneriert zum Instrument für das Abschöpfen der Sondervorteile durch die einheimischen Eliten und die internationalen Konzerne. Während nun die offizielle Entwicklungszusammenarbeit mit kapitalisierten Landnutzungstiteln einerseits Freibriefe für rent-seeking ausstellt, lamentiert sie im selben Atemzug über die schlechte Regierungsführung in den Zielländern.

Also: Interessant ist weniger, was im Strategiepapier steht, als vielmehr das, was nicht hierin enthalten ist. Nicht zuletzt betrifft dies das Besteuerungspotential in den Zielländern. So soll über die „Kooperation mit dem privaten Sektor“ weiterhin privaten Akteuren monopolistische Positionen an der Infrastruktur eingeräumt werden. Wieder wird die Bodenrente privat abgegriffen. Würde man hingegen das vorhandene Steuersubstrat ausschöpfen, könnten viele Infrastrukturmaßnahmen auch öffentlich finanziert werden. Und Steuersubstrat ist reichlich vorhanden, v.a. in Gestalt des ökonomischen Wertes des Bodens und der Ressourcen. Der steuerliche Zugriff wäre verwaltungstechnisch einfach; regelmäßig könnte der größte Teil des Staatshaushaltes in den Zielländern so bestritten werden. Allein: Es fehlt der politische Wille – und damit auch das Konzept – sowohl auf Seiten der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit als auch bei den politischen Eliten der Zielländer. Die offizielle Entwicklungsarbeit beteiligt sich im Landsektor lieber an der Zementierung eines Systems von Vorrechten, das in Wirklichkeit die Entwicklung der Zielländer verhindert.

 

Die unsichtbare Hand grabscht nach dem Land

Dirk Löhr

Von den meisten Ökonomen wird zwar wirtschaftliches Wachstum immer noch als Ausweg aus Verteilungskonflikten gesehen. Spätestens seit der Nahrungsmittelkrise 2008 wird allerdings immer deutlicher, dass Wachstum Verteilungsprobleme auch verschärfen kann.

Dies betrifft jedoch vor allem solche Länder, die anders als wir, am Anfang der Wertschöpfungskette stehen und deren Wirtschaft zu einem großen Teil auf „Urproduktion“ basiert. Diese Länder liegen zumeist in Afrika, Südamerika und (Südost-) Asien.

Knapp eine Milliarde Menschen hungern oder sind unterernährt. Jedes Jahr stirbt eine unbekannte, aber mit großer Sicherheit zweistellige Millionenanzahl von Menschen an den Folgen. Jeden Tag allein sind es vermutlich mehrere Tausend Kinder. Der allergrößte Teil der Betroffenen leidet – anders als unsere Medien mit Berichten über Naturkatastrophen etc. suggerieren – still vor sich hin, an so genannten „strukturellem Hunger“. Die Schwerpunkte liegen dabei keineswegs in kargen Gebieten mit unfruchtbarem Land, Wassermangel etc.. Der strukturelle Hunger findet vielmehr in fruchtbaren Gegenden mit gutem Land statt. Die eigentliche Ursache ist der fehlende Zugang zu Land (inklusive Wasser).

Das Wachstum von Wirtschaft und Bevölkerung führte in den letzten Jahrzehnten sukzessive zu einem immer weiteren Auseinanderklaffen zwischen Angebot und Nachfrage nach fruchtbarem Land. Die Weltbevölkerung wird voraussichtlich bis 2050 auf über 9 Milliarden Menschen wachsen. Derzeit nimmt sie täglich um rund 200.000 Menschen zu. Allein für diese wäre bei einem durchschnittlichen Bedarf von 0,74 ha Weide- und Ackerland pro Kopf und Tag eine zusätzliche Fläche in der Größenordnung von New York erforderlich. Allerdings können die Anbauflächen der Welt kaum mehr erweitert werden. Pro Kopf gerechnet halbierten sie sich sogar während der letzten 50 Jahre. Die Intensivlandwirtschaft kommt an die Grenzen der Produktivitätssteigerung. Durch Bodendegradierung geht jede Woche fruchtbares Land in der Größenordnung Tokios verloren. Gleichzeitig zieht die Nachfrage nach Land immer weiter an. Einerseits ändern sich die Konsumgewohnheiten in „erfolgreicheren“ Schwellenländern, allen voran China. Mehr Nachfrage nach Fleisch bedeutet jedoch höheren Bedarf an Land. Vor allem asiatische (allen voran China) und arabische Länder betreiben mittlerweile eine neokolonialistische Politik, die auf die Sicherung der Rohstoffbasis an der Quelle abzielt. Auch der Agrotreibstoffboom drückt auf die Fläche und tritt in Konkurrenz zum Anbau von Nahrungsmitteln. Auch westliche Fonds investieren in Agrobusiness, um angesichts des krisengeschüttelten Finanzsystems eine sichere und „nachhaltige“ Anlagealternative zu bieten.

Die Sicherung der Flächen findet meistens über großflächige Konzessionen statt, die oft viele Tausend Hektar betragen. Die zu zahlenden Landpachten sind lächerlich niedrig (oft ist keine Pacht fällig), Sozial- und Umweltstandards werden bei der Zuweisung kaum beachtet. Die Zuweisung geschieht oft in einem intransparenten Prozess von zentralen Stellen an politische Günstlinge oder an ausländische Unternehmen, die sich die Entscheidungsträger regelmäßig mit „milden Gaben“ gewogen machen. Die ansässige Bevölkerung, die zumeist über keinen formalisierten Landtitel verfügt, zieht dabei regelmäßig den Kürzeren (Loehr, D., Das Scheitern der Bodenprivatisierung – Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik (2011)).

Für die heimischen Eliten spielt Land zudem als Anlagealternative eine große Rolle, da der Kapitalmarkt schwach ist. Auch ihr Geld drängt die weniger zahlungskräftige Bevölkerung buchstäblich an den Rand. In Ländern wie Kambodscha oder Brasilien fällt ein Teil der Landlosen in die Peripherie ein, wo Urwald abgeholzt wird. Ein anderer Teil der Migranten flüchtet sich in die Slums der Städte.

Wie verhalten sich Weltbank und die staatliche Entwicklungshilfe? Sie verfolgen mit der herrschenden ökonomischen Lehre einen Ansatz, der auf die Vergabe individualisierter und formalisierter Eigentumstitel hinausläuft. Andere, tradierte Formen des Zusammenlebens, die über informelle Rechte geregelt waren, werden hingegen als minderwertig betrachtet (Loehr, D., Das Scheitern der Bodenprivatisierung – Zum überfälligen Kurswechsel in der Entwicklungspolitik (2011)).

Kommt es zu Konflikten, so wissen sich die Eliten und ausländischen Konzerne auf dem Parkett des formalisierten Rechts elegant zu bewegen – anders als die weitgehend nicht des Lesens und Schreibens kundige Bevölkerung. Deren Rechtswege sind nicht nur mangels finanzieller Mittel verschlossen – auch die Gerichte sind oft korrupt. Ist das Land „kommodifiziert“, kann man es zudem leichter verkaufen, z.B. im Falle von Erkrankungen von Familienmitgliedern – keine Seltenheit in Ländern ohne ein funktionierendes Sozialversicherungssystem. So folgte die Konzentration von Grundbesitz der Einführung der Agenda von Weltbank & Co. auf den Fuß.

Die beschriebenen Fehlentwicklungen betreffen jedoch nicht nur individualisiertes Privateigentum, sondern auch staatlich gewährte Konzessionen. Ökonomisch gesehen handelt es sich in beiden Fällen um kapitalisierte, individualisierte und formalisierte Nutzungsrechte an Land. Sie stellen einen Freifahrtschein für so genanntes „Rent Seeking“ dar: Ökonomische Sondervorteile werden von den Eliten auf Kosten schwach organisierter Gruppen erzielt. Diese Sondervorteile bestehen in der Vereinnahmung der so genannten „Bodenrente“ (also des ökonomischen Pachtwertes von Land) und Bodenwertzuwächsen. Die Kosten der „Inwertsetzung“ (z.B. öffentliche, oft durch Entwicklungsgelder finanzierte Infrastruktur) als auch Verzichtskosten (z.B. den Verlust der Lebensgrundlage) tragen andere. Dies widerspricht augenscheinlich der Ideologie von Weltbank & Co., nach der bei Privateigentum gerade wegen der Kopplung von Nutzen und Kosten Fehlentwicklungen vermieden werden (Loehr, D., Capitalization by formalization? – Challenging the current paradigm of land reforms. Land Use Policy (2012), doi:10.1016/j.landusepol.2012.01.001).

Das Rent Seeking ist auch der Grund für die Gefangennahme des Staates (State Capture). Die politischen Entscheider werden an der Beute beteiligt, wenn sie sich wohlwollend verhalten. Weltbank & Co. konterkarieren hiermit ihre eigenen, zum Teil durchaus positiv zu bewertenden Anstrengungen in anderen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit (Gesundheitspolitik, Aufbau einer funktionierenden Verwaltung etc.).

Es ist an der Zeit, die institutionellen Fundamente unserer Ökonomien genauer zu betrachten.

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture

Grundübel unseres Staats(un-)wesens: Rent Seeking und State Capture 

Rent Seeking, also das Streben nach ökonomischen Sondervorteilen auf Kosten der Allgemeinheit, und State Capture, also die Veinnahmung des Staates durch mächtige und gut organisierte Interessengruppen sind allfällige Erscheinungen nicht nur in unserem Staats(un-)wesen. Egal, ob Energiewirtschaft, Banken, Landwirtschaft – immer gleichen sich die Muster: Die (Monopol-) Gewinne und sonstigen Vorteile fallen relativ konzentriert bei gut organisierten und einflussreichen  Gruppen an, wogegen die Kosten sehr diffus der Allgemeinheit oder schwach organisierten Gruppen aufgebürdet werden. Mit der Organisationsfähigkeit wirtschaftlich starker Gruppen geht also nicht nur ökonomische, sondern auch politische Macht einher. Die Beschränkung von Macht war aber nicht nur ein zentrales Anliegen von Gesell (dieser sprach von „Akratie“, also einer machtfreien Gesellschaft), sondern auch der Ordoliberalen. Macht ist sozusagen die „Schwester der Gewalt”. Obwohl der kulturelle und zivilisatorische Fortschritt dahin geführt hat, Gewalt aus Wirtschaft und Gesellschaft zu verbannen und das Gewaltmonopol an den Staat zu geben, wird Macht von weiten Teilen der Gesellschaft als legitim angesehen. Gerade das macht sie aber gefährlich. Nach Eucken sollte einerseits Wirtschaft und Gesellschaft von Macht und andererseits der Staat von privaten Interessen frei gehalten werden. Nur dann ist das Recht in der Lage, eine freiheitliche Ordnung zu garantieren.

Macht (bitte anklicken!)

 Abbildung: Macht und Rechtsstaatlichkeit

Die Gefangennahme des Staates durch private Interessen (z.B. in Gestalt von durch die Industrie bezahlten „Leihbeamten“, die an Gesetzen mitwirken, „weißer Korruption“ trägt dazu bei, den Staat zu schwächen. Der heutige Staat ist durch Partikularinteressen systematisch infiltriert (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften etc.). Schon der Begriff „Parteien“ weist darauf hin, dass in der Gesetzgebung Partikularinteressen ohne Rücksicht auf das Gemeinwohl wirken. Die Gesetzgebung ist das Ergebnis eines Aufeinanderprallens dieser Partikularinteressen, wobei der „Clinch“ der Kontrahenten oftmals nur im Wege „fauler“, sachfremder Kompromisse aufgelöst werden kann. Es bedarf daher politisch-institutioneller Arrangements, die nicht nur eine Unabhängigkeit der Gerichte, sondern auch der Gesetzgebung und der Regierung von Partikularinteressen gewährleistet – eine virtuelle „Bannmeile“ um Gesetzgebung und Regierung sollte errichtet werden. Entsprechende Überlegungen wurden – in Weiterführung von Überlegungen zu einem Zweikammersystem von Montesquieu – v.a. von v. Hayek entwickelt. Diese laufen u.a. auf längere Amtszeiten, Nicht-Wiederwählbarkeit etc. hinaus. Nur über eine größere Unabhängigkeit der drei Gewalten kann auch der Charakter des Staates geändert werden: Es geht um die Wandlung des heutigen Staates, der Renten (Grundrente, Monopolrenten, u.a. aus Patenten) sichert hin zu einem Staat, der die rechtlichen Grundlagen für einen Leistungswettbewerb legt und sich als Hüter des Gemeinwohls versteht.