Grundsteuerreform – die neue Schnapsidee der Länderfinanzminister

Dirk Löhr

Die gegenwärtige Grundsteuer B ist höchstwahrscheinlich verfassungswidrig. So hat der Bundesfinanzhof (BFH) die Einheitsbewertung des Grundvermögens für Zwecke der Grundsteuer in seinem Urteil vom 30.06.2010 (Az.: II R 60/08) grundsätzlich bezweifelt; sie dürfte insbesondere mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht vereinbar sein. Sowohl das Niveau als auch die Struktur der auf 1964 (Westdeutschland) bzw. 1935 (Ostdeutschland) zurückgehenden Einheitswerte hat nichts mehr mit den Verkehrswerten zu tun. Eine Reform ist überfällig – insofern besteht Einigkeit in Wissenschaft und Politik. Je stärker allerdings der Wertbezug im Rahmen einer solchen Reform hergestellt wird, umso größer fallen auch die Belastungsverschiebungen aus: Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs würden die Geberstaaten (Bayern, Baden-Württemberg und Hessen) aufgrund ihrer dann noch höheren Finanzkraft dann wohl noch mehr zahlen müssen – daher wurde von ihnen das „Südmodell“ in die Reformdiskussion gebracht, das vollkommen wertunabhängig ist. Ob dieses Modell allerdings dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz genügt, darf mit Recht bezweifelt werden. Die ärmeren Nordstaaten und Berlin hingegen, die gerne noch mehr von den hohen Grundstückwerten des Südens im Rahmen des Finanzausgleichs profitieren würden, entwickelten hingegen das verkehrswertbezogene „Nordmodell“. Unterstützt werden sie von politischen Kräften, welche über das Verkehrswertmodell die Vermögensteuer wiederbeleben möchten. Der größte Einwand hier dürfte wohl der Bewertungsaufwand sein: Allein bei der erstmaligen Bewertung im Rahmen des Nordmodells wird mit Kosten i.H.v. rund 1,8 Mrd. Euro gerechnet. Einen Kompromiss bildet das Thüringer Modell, wonach der Bodenanteil wertbezogen und der Gebäudeanteil pauschaliert mittels Äquivalenzziffern (nach Größe und Nutzungsart) angesetzt werden soll. Gemeinsam ist allen Reformvorschlägen, dass sie sich auf sog. „verbundene Bemessungsgrundlagen“ stützen. Die Bemessungsgrundlage beinhaltet also nicht nur Grund und Boden, sondern auch auf das aufstehende Gebäude. Die ewige Wiederkunft des Gleichen: Einen ganz ähnlichen Vorschlag legten in der Reformrunde 2004 die Bundesländer Bayern und Rheinland-Pfalz vor, der auch auf Kritik stieß.

Zwei Gegenvorschläge, die nur beim Boden, aber nicht beim aufstehenden Gebäude ansetzen wollen, wurden jedoch in der zuständigen länderoffenen Arbeitsgruppe nicht verhandelt. Dabei handelt es sich zum einen um die Bodenwertsteuer, zum anderen um eine Kombination aus einer Bodenwert- und einer Flächensteuer. Beide Modelle werden von der Initiative „Grundsteuer: Zeitgemäß!“ propagiert, die mit dem NABU, dem BUND, dem IW Köln, dem Mieterbund u.a.m. viele prominente Unterstützer hat. Denn die bodenbezogenen Modelle haben augenscheinlich eine Reihe von Vorteilen: Aus ökologischer Sicht wird eine Belastung der effizienten Nutzung der knappen Ressource Fläche vermieden. Ganz im Gegenteil wird ein Druck zur effizienten Nutzung hergestellt: Bei Unternutzung muss der Grundstückseigentümer genauso viel bezahlen wie bei einer Nutzung entsprechend der bestmöglichen Verwendung („Highest and best potential use“). Aufwertungen der Gebäude (durch Aufstockungen in Ballungsgebieten oder die gewünschte energetische Sanierung) werden nicht durch die Besteuerung sanktioniert. Aus ökonomischer Sicht handelt es sich (eine einigermaßen stringente Planung vorausgesetzt) insbesondere bei der Bodenwertsteuer um eine Abgabe, die ohne Zusatzlasten erhoben werden kann – also im Gegensatz zu anderen Steuern vollkommen neutral ist. Zudem ist die Abgabe einfach zu erheben: Die Bodenrichtwerte liegen ohnehin bei den Gutachterausschüssen schon vor, lediglich der Steuersatz wäre auf diese zu legen. Aus sozialer Sicht ist wichtig festzuhalten, dass das Gebäude auf eine Leistung des Grundstückseigentümers zurückzuführen ist. Bodenerträge und Bodenwerte in privater Hand sind hingegen das Resultat externer Effekte: Sie ergeben sich maßgeblich aufgrund von Leistungen der Allgemeinheit, z.B. aufgrund der Agglomeration von Fachkräften oder der Ausstattung mit Infrastruktur und „Public Goods“. Anders als bei einer Bemessungsgrundlagen, die v.a. das aufstehende Gebäude belasten, wird bei einer bodenwertbezogenen Bemessungsgrundlage die Privatisierung öffentlich geschaffener Werte und die gleichzeitige Sozialisierung privat geschaffener Werte vermieden. Im Rahmen der kritischen Diskussion um Piketty wurde zudem wiederholt auf die Rolle der Bodenrenten und Bodenwerte bei Umverteilungen von unten nach oben verwiesen. Auch nach dieser Sicht der Dinge wäre eine Bodenwertsteuer das Mittel der Wahl. Schließlich fällt – zumindest bei stringenter Landnutzungsplanung oder in angespannten Wohnungsmärkten – die Überwälzung der Abgabe auf die Mieter schwerer als bei verbundene Bemessungsgrundlagen.

Die Aussicht darauf, dass die Länder sich nicht aus kurzsichtigen egoistischen Motiven auf ein nicht Ziel führendes Modell einigen, ist seit Ende Juni 2015 nun ein gutes Stück in die Ferne gerückt. Mit Ausnahme Bayerns haben sich die Länder nämlich im Grundsatz auf eine Lösung verständigt, bei der zwischen bebauten und unbebauten Grundstücken unterschieden werden soll. Für bestimmte Aufbauten solle es schematische Wertbemessungen geben – auch automatisiert auf Grundlage vorliegender Daten. Hinsichtlich der Messzahl wird eine Länderöffnungsklausel angestrebt, da ansonsten die Grundsteuer in den Stadtstaaten in die Höhe schießen könnte. Grundsätzlich soll die Reform unterm Strich nämlich aufkommensneutral sein.  Doch auch mit diesem Vorschlag dürften zentrale Probleme der verbundenen Bemessungsgrundlagen, wie z.B. die Ermittlung der relevanten Flächen bei Dachschrägen, versetzten Geschossen und gefangenen Räumen, nicht ausgeräumt sein – von den anderen Argumenten, die gegen verbundene Bemessungsgrundlagen sprechen, ganz zu schweigen.

Die wichtigste Voraussetzung für eine vernünftige und tragfähige Lösung wäre, dass die Verhandlungen um die Grundsteuerreform mit den Verhandlungen um den Finanzausgleich verknüpft werden. In diesem Kontext wäre ebenfalls zu fragen, ob hinsichtlich der Grundsteuer überhaupt ein bundeseinheitliches Regelungsbedürfnis besteht oder die Grundsteuer nicht vielmehr in die Hoheit der Bundesländer überführt werden sollte – im Sinne eines Mehr an Wettbewerbsföderalismus. Auch wenn der neue Vorschlag Gesetz werden sollte: Das Thema Grundsteuer wird uns weiterhin beschäftigen.

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Award for excellence: The hidden rent-seeking capacity of corporations

Dirk Löhr

The paper “The hidden rent-seeking capacity of corporations”, published in International Journal of Social Economics has been selected by the journal’s editorial team as the Outstanding Paper in the 2015 Emerald Literati Network Awards for Excellence.

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