Ist das den ganzen Aufwand wert? Abschöpfungen im Rahmen der städtebaulichen Sanierung

Dirk Löhr

Deutschland, ein Land der Rent-Seeker und Rent-Grabber. Nirgendwo ist dies deutlicher ersichtlich als an der Eigentumsverfassung an Grund und Boden.

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Das Privateigentum an Grund und Boden ist in Deutschland eine heilige Kuh. Die Grundsteuer ist lächerlich gering und besteuert noch dazu größtenteils die vom Eigentümer geschaffenen Werte (aufstehende Gebäude), kaum aber die Werte, die von der Allgemeinheit geschaffen wurden (und die sich in den Bodenrenten und Bodenwerten niederschlagen; der Bodenwert V ergibt sich dabei näherungsweise aus der mit dem Realzinssatz r diskontierten Bodenrente R: V = R/r). Die Bodenrenten werden grundsätzlich privatisiert, die Aufwendungen für Inwertsetzung und Verzichtsleistungen werden hingegen der Allgemeinheit aufgebürdet.

Charakteristisch für den Tanz um das goldene Kalb „Privateigentum an Grund und Boden“ ist z.B. die folgende Schieflage: Kommt es zu einer Bodenrenten- und Bodenwertsteigerung  aufgrund einer Änderung der Bauleitplanung, so steht diese dem Bodeneigentümer zu. Verursacht die Planung hingegen (z.B. über eine „Rückzonung“) eine Wertminderung („Planungsschaden“), so ist die Öffentlichkeit hierfür verantwortlich, der Grundstückseigentümer wird entschädigt.

Von diesem Prinzip, das die Bodenrentenzuwächse privatisiert, die entgegenstehenden Kosten aber sozialisiert, gibt es ein paar rühmliche Ausnahmen, darunter die Abschöpfungsbeiträge im Rahmen der städtebaulichen Sanierung (§ 136 Abs. 2 BauGB). Kommt es hier zu Bodenwertsteigerungen, so wird der Eigentümer über Abschöpfungen derselben herangezogen (§ 154 BauGB). Dies beruht auf einem Rechtsgedanken, der schon in Art. 155 der Weimarer Reichsverfassung enthalten war, zwischenzeitig aber immer mehr in den Hintergrund gedrängt wurde.

Bedauerlich ist allerdings, dass über solche Abschöpfungen vielleicht nur 10-15 % der für derartige Sanierungen (die u.a. angesichts der demographischen Herausforderungen immer dringlicher werden) aufzuwendenden Kosten refinanziert werden können (der betreffende Leitfaden für Rheinland-Pfalz spricht gar nur von 9 %; ISM RP 2009). Für den Rest steht wiederum die Öffentlichkeit ein. Darum wurde die Sinnhaftigkeit solcher Abschöpfungen auch verschiedentlich schon infrage gestellt.

Warum aber kommen nur 10-15 % der öffentlichen Aufwendungen einer Sanierung beim Bodeneigentümer in Gestalt höherer Bodenrenten und höherer Bodenwerte an? Der Grund sind v.a. die Ineffizienzen, die unserem Abgabensystem geschuldet sind. In einer effizient gestalteten Wirtschaftsordnung könnte man die öffentlichen Leistungen allein aus den Bodenrenten finanzieren – genau, wie die Bodenrenten erst aus den öffentlichen Leistungen resultieren. Dies besagt das Henry George Theorem, das u.a. von Arnott / Stiglitz (1979) und Atkinson / Stiglitz (1987) formalisiert wurde und in der untenstehenden Abbildung illustriert ist.

Tabelle: Henry George-Theorem (vereinfachte Version, eigene Darstellung)

Volkseinkommen
Zusammensetzung   Verteilung   Charakter
Private Güter und Dienstleistungen

<=>

Löhne (Arbeit)Zinsen (Kapital)

<=>

Kosten
Öffentliche Leistungen

<=>

(Boden-) Renten

<=>

Sozialer Überschuss

Zur Erläuterung: Die Bodenrente geht zwar in die Preise der Produkte ein, allerdings nicht als Kostenfaktor. Vielmehr ist sie ein Residuum. Sie kann als sozialer Überschuss interpretiert werden – als das, was bleibt, nachdem die anderen Produktionsfaktoren (incl. der Staat) bezahlt wurden.

Wenn man nun – wie dies in Deutschland der Fall ist – die Bodenrenten (bzw. den sozialen Überschuss) privatisiert, stehen diese nicht mehr für die Finanzierung des Staates zur Verfügung. Die o.a. Sachgesetzlichkeit des Henry George-Prinzips wird durchbrochen, und die öffentlichen Leistungen müssen über Abgaben finanziert werden. Durch Steuern und Sozialabgaben werden dann aber die Kosten v.a. für Arbeit erhöht (Kapital kann flüchten und wird daher bevorzugt behandelt, Stichwort „duales Steuersystem“). Das heißt, das Residuum Bodenrente wird wegen der höheren Kosten, die v.a. auf der Arbeit lasten, geschmälert. Die Bodenrente ist also keine absolute Größe, sondern v.a. im Zusammenhang mit den Abgabenlasten zu sehen: In den Ländern mit geringeren Abgabenlasten ist die Bodenrente vergleichsweise höher (abzulesen an einem höheren Bodenwert, z.B. in der Schweiz oder in Luxemburg), in Ländern mit einer höheren Abgabenbelastung (wie Deutschland) ist die Bodenrente geringer. Daher muss man auch zwischen der tatsächlichen (“kinetischen”) und der potenziellen Bodenrente unterscheiden (die sich ergeben würde, wenn die öffentlichen Leistungen aus den Bodenrenten und nicht aus Steuern und Sozialabgaben finanziert werden, die als Kosten die Bodenrente drücken).

Um die Größenordnungen zu skizzieren: In meinem Buch „Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird“ (Marburg 2013) habe ich die kinetische Bodenrente in Deutschland (2010 / 2011) auf knapp 100 Mrd. Euro geschätzt. Geht man von einer Abgabenbelastung (Steuern und Sozialabgaben) von knapp 50 % des Volkseinkommens aus (das sich in den besagten Jahren bei ca. 2.000 Mrd. Euro bewegte), dürfte das Bodenrentenpotenzial vielleicht das 10-fache der kinetischen Bodenrente ausmachen (wenn auch steuerliche Zusatzlasten wegfielen). Dies gilt zumindest für zentrale Volkswirtschaften wie Deutschland; das Bodenrentenpotenzial in peripheren Volkswirtschaften dürfte wesentlich geringer sein. Zum selben Ergebnis gelangt auch Harrison (2014).

Die verteilungspolitischen Auswirkungen dieser 100 Mrd. Euro Bodenrente sind zwar störend und zeigen sich v.a. auf lange Sicht. Richtig ärgerlich sind aber die Rückwirkungen auf die Effizienz unseres Wirtschaftssystems, denn es wird durch die Allgemeinheit ein ungeheurer Aufwand zugunsten einer überschaubaren Beute einer Minderheit betrieben. Die Kuh Bodenrente ist in Deutschland zwar heilig, aber sie wird so sehr gemolken, bis sie vollkommen abgemagert ist. Wenn nun bei städtebaulichen Sanierungen die Kosten nur zu 10 bis 15 % der Kosten wieder über die Abschöpfungen der Bodenwerterhöhungen eingefahren werden können, ist dies ein beredtes Zeugnis der Ineffizienz: Die Lücke zeigt die enorme Diskrepanz zwischen öffentlich betriebenem Aufwand und den damit erzeugten Werten auf. Wiederum dürfte die Lücke in der raumwirtschaftlichen Peripherie noch wesentlich größer als in den Zentren sein: Gerade hier werden städtebauliche Maßnahmen verstärkt durchgeführt;  allerdings sind die Bodenrenten generell geringer als in den Zentren.

Für die oben angesprochene städtebauliche Sanierung heißt das konkret: Trotz der Abschöpfungen wird der Löwenanteil der Aufwendungen von der Allgemeinheit getragen. An sich gute und richtige Maßnahmen wie die Abschöpfung der Bodenwerterhöhungen im Rahmen der städtebaulichen Sanierung schwimmen gegen einen kräftigen Strom des Rent Grabbing und funktionieren nicht richtig. Eingebettet in die Unkultur des Rent Grabbing sind an sich gute und richtige Maßnahmen leider auch nur halbe Sachen.

 

Literatur

Arnott, R. J.  / Stiglitz, J. E. (1979): “Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 93 No. 4, pp. 471-500.

Atkinson, A. B.  /Stiglitz, J. E. (1987): Lectures on Public Economics. McGraw-Hill Book Co., London.

Harrison, F. (2014): Financial Rules for Constructing a Strong State, in: Journal of Translation from Foreign Literature of Economics, Special Issue. Online: http://se.xmu.edu.cn/jzyc/UploadFiles/2014371853467055475115776.pdf

Ministerium des Innern und für Sport (ISM) Rheinland-Pfalz (2009): Ausgleichsbeiträge in Sanierungsgebieten, Mainz.

Löhr, D. (2013): Prinzip Rentenökonomie: Wenn Eigentum zu Diebstahl wird, Marburg.

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